Определение понятия государственного земельного надзора содержится в действующем Земельном кодексе Российской Федерации [1]. Согласно его положениям, под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению или устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства.
[su_label]Автор Евгений Александрович Шепель— зам. начальника Артемовского территориального отдела Управления Росреестра по Приморскому краю (г. Владивосток).[/su_label]
В этом определении, которое было нами несколько сокращено без искажения и усечения смысла, государственному земельному надзору отводится скромная роль одной из многочисленных подотраслей административного права. Административные полномочия органов государственного земельного надзора прописаны в действующей редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях [2]. К числу таких полномочий относится рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.1 (самовольное занятие земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на данный земельный участок), 7.34 (использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность), п.1 (использование земельного участка не по целевому назначению) и п.3 (неиспользование земельного участка по его целевому назначению) статьи 8.8 Кодекса. И это, в целом, всё.
[su_box title=»Заметка»]Между тем, удельный вес административных правонарушений в общем объёме земельных правоотношений современной России таков, что действующих положений земельного и административного законодательства крайне недостаточно для их не то чтобы искоренения, но даже для существенного сокращения. Между тем, такое искоренение вполне возможно при внедрении системно-аналитического метода учёта всего спектра объектов недвижимости, определяемого гражданским законодательством [3]. Более того, внедрение такого метода способно позволить институту государственного земельного надзора вырасти из скромной подотрасли административного права в огромный по значимости государственный институт, обладающий рядом важнейших функций и направлений деятельности. Прежде всего, под системно-аналитическим методом учёта объектов недвижимого имущества мы понимаем триединство функций по кадастровому учету объектов недвижимости, государственной регистрации прав на них и мероприятий по надзору за их фактическим состоянием.[/su_box]
Современная система учета недвижимости в России начала развиваться с момента перехода к приватизации государственного и муниципального имущества, весомую долю которого составляла недвижимость. Принятая в 1994 году 1-я часть Гражданского кодекса РФ определила основы системы государственной регистрации недвижимости [4], позже был принят соответствующий федеральный закон [5].
Этот закон в описании структуры Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество (ст. 12) произвел разделение между описанием объектов недвижимости и записью прав на них. В своём основном виде это разделение существует и сейчас. Специализированная организация производит техническую работу по кадастровому учёту каждого конкретного объекта недвижимости, после чего государственный орган исполнительной власти осуществляет регистрацию прав на него. Орган государственного земельного надзора структурно входит в состав органа по государственной регистрации прав на недвижимость, однако информация о проводимых проверках соблюдения земельного законодательства, административных обследованиях и мониторинге состояния земель никак не связана с информационной базой учёта объектов недвижимости [6], что на наш взгляд является хроническим недостатком.
Существующая «двоичная» система: «учёт — регистрация» создаёт электронную модель технического и юридического состояния объектов недвижимости без обеспечения привязки этой модели к реально существующему положению вещей. Объективно это способствует постоянному искажению информации о состоянии недвижимости, что ведёт к целой плеяде негативных факторов.
Приведём для иллюстрации такой показательный пример, взятый из практики мероприятий государственного земельного надзора.
Существует некий объект капитального строительства, поставленный на кадастровый учёт с присвоением кадастрового номера. Права на данный объект также зарегистрированы в порядке, установленном законом, причем на данные права наложено обременение в виде ипотеки, поскольку в банке под залог этого объекта взят кредит на солидную сумму. Как видно, описанная схема отражает упомянутое выше двуединство: «учёт — регистрация». Но при проведении единичного мероприятия государственного земельного надзора было установлено, что кадастровый план данного объекта капитального строительства, сформированный на базе сведений, предоставленных кадастровым инженером, не соответствует действительности. В кадастровом паспорте объекта, послужившем основой для его постановки на государственный кадастровый учёт, на деле указан не сам объект, расположенный на конкретном земельном участке, а соседний объект капитального строительства, стоимость которого в десятки раз превосходит стоимость рассматриваемого объекта.
Описанная ситуация явного кадастрового мошенничества является возможной ввиду того, что в обозначенном двуединстве отсутствует третий необходимый элемент — земельный надзор или, если расширить его полномочия до необходимого объёма, непрерывный кадастровый надзор за фактическим состоянием объектов недвижимости. Именно этот третий элемент призван обеспечить полноту системы по осуществлению государственной функции по учёту объектов недвижимого имущества, и именно он отсутствует в соответствующей действующей системе. Эта система должна состоять не из двуединства, а из триединства: «учёт — регистрация — надзор» должны стать Отцом, Сыном и Святым Духом кадастровой политики.
Данная сентенция правомерна не только в аспекте рассмотренного единичного случая мошенничества, она актуальна также и для обеспечения надёжностью повседневной работы по учёту объектов недвижимости.
Сами эти объекты, несмотря на своё название, вовсе не являются абсолютно статичными и неизменными во времени. В долгосрочной перспективе они также склонны к изменениям своего качественного состояния. Земельные участки бывают подвержены тектоническим процессам, оползням, на их фактическое состояние оказывают влияние естественные повышения и понижения рельефа, разливы или смены русла рек и ручьёв. Объекты капитального строительства на этих участках также имеют свойства разрушаться и воссоздаваться посредством реконструкций, пристроек новых конструктивных элементов. Действующая двоичная система учёта недвижимости не в состоянии адекватно реагировать на эти изменения во времени, но такие изменения вполне по силам учитывать троичной системе учёта недвижимости — при условии непрерывного ведения мониторинга фактического состояния объектов недвижимости.
Перечисленные факторы можно отнести к категории естественных, происходящих помимо прямого волеизъявления людей. Но практика работы органа государственного земельного надзора указывает также на наличие субъективного, сугубо человеческого фактора, влияющего на долгосрочное изменение объектов недвижимости. За десятки лет своего существования однажды сформированные земельные участки нередко прирастают за счёт соседних свободных или просто неиспользуемых площадей. Особо бросающимися в глаза являются фиксированные факты, когда фактические размеры земельных участков в несколько раз превышают их кадастровую площадь.
Огромную и резко негативную роль на состояние учёта объектов недвижимости в современной России сыграли условия возникновения и последующего развития этого учёта. Как мы знаем, его основы зародились в период 90-ых годов, когда понятия законности и фактических действий были практически несопоставимы. Вернее сказать, статус законных приобретали совершенно конъюнктурные непродуманные и неподготовленные действия, пагубные последствия которых по инерции сказывались в дальнейшем и продолжают оказывать губительное влияние на современный период.
Система государственной регистрации прав на недвижимость в современной России с момента своего возникновения внедрялась в правовой оборот крайне непоследовательно. Ещё до принятия 1-ой части Гражданского кодекса РФ полномочиями на регистрацию прав и выдачу правоустанавливающих документов на разные виды объектов недвижимости были наделены разные организации, не имеющие друг с другом никакой административной связи. Комитеты по землеустройству, имевшие федеральное подчинение, выдавали свидетельства на право собственности на земельные участки, расположенные в садоводческих товариществах или являвшиеся частями индивидуального домовладения. Специализированные отделы местных администраций занимались приватизацией квартир и жилых домов. Специально уполномоченные органы государственной власти приватизировали предприятия как имущественные комплексы и прочие нежилые здания и сооружения. Когда после вступления в силу в 1998 году федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним во всех субъектах Российской Федерации были созданы региональные учреждения по исполнению соответствующей функции, эти вновь возникшие организации ввиду отсутствия единой базы государственного кадастра недвижимости стали регистрировать права на отдельно стоящие здания и сооружения практически без привязки данных объектов к земле. Как мы помним, положение 36-ой статьи действующей Конституции о том, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, до вступления в силу Земельного кодекса РФ в 2001 году и до принятия специальных федеральных законов, получивших неформальное наименование «о дачной амнистии»[7], распространялось на ничтожное количество земельных участков из их общей массы, что вело к дополнительному наложению зарегистрированных объектов капитального строительства на незарегистрированные земельные участки.
[su_box title=»Заметка»]Массовая неупорядоченность в учете отдельных земельных участков проецировалась на административно-территориальное деление муниципального уровня. По этим причинам сейчас мы имеем такую ситуацию, что если взять и наложить друг на друга три вида легенд карты одной и той же местности какого-либо муниципального образования российской глубинки — карту градостроительного деления, кадастрового деления и деления по фактическому землепользованию, — то мы столкнёмся с тремя разновидностями одной и той же проблемы неупорядоченности. Например, при наложении карты градостроительного зонирования на карту города может быть видно, что в зоны производственно-коммунальных объектов попадают давно стоящие здесь многоэтажные и индивидуальные жилые дома. Большое число существующих на сегодняшний день условных границ кадастровых кварталов пересекают цельные однородные массивы и даже отдельно взятые земельные участки. В ряде случаев это актуально не только для границ кадастровых кварталов, но даже для административных границ между муниципалитетами.[/su_box]
Масла в огонь добавляет применявшаяся ранее повсеместная практика постановки на кадастровый учет земельных участков без определения их кадастровых границ. Это делалось в целях налогообложения: участкам присваивались кадастровые номера с целью их идентификации для решения фискальных задач, при этом подразумевалось, что в будущем их кадастровые границы совпадут с фактическими. На деле наличие таких участков в настоящее время создаёт дополнительный комплекс проблем в и без того неупорядоченных земельных правоотношениях.
Перечисленные проблемы ещё более усугубляются наличием взаимообуславливающих факторов бюрократизма и системной коррупции. Надо сказать, что эти явления, обычные для Руси, находят изрядную подпитку в изменениях действующего федерального законодательства, осуществляющихся не в лучшую сторону.
Так, ещё в начале 2012 года глава Российского государства В. В. Путин в одной из своих программных статей отметил: «Сегодня мы имеем поистине парадоксальную ситуацию. В России с ее огромной территорией дефицитом являются участки для строительства»[8]. Казалось бы, эти слова должны были подстегнуть соответствующие органы на усиление работы по оптимизации учета объектов недвижимости. На деле мы наблюдаем прямо противоположную картину.
Первичная редакция Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в определении понятия «кадастровый номер» указывала, что «кадастровый номер здания или сооружения состоит из кадастрового номера земельного участка, на котором находится здание или сооружение, и инвентарного номера здания или сооружения. Кадастровый номер помещения в здании или сооружении состоит из кадастрового номера здания или сооружения и инвентарного номера помещения». Тем самым в проекте устанавливалась чёткая пирамидальная схема объектов недвижимости, соответствующая их местоположению на земной плоскости: земельный участок — здание — помещение.
Однако, принятый в 2008 году специальный федеральный закон [9], осуществивший масштабные изменения в действующем законодательстве в связи с принятием годом ранее федерального закона о государственном кадастре недвижимости [10], признал указанную выше норму утратившей силу. Новый же закон прежнего определения понятия «кадастровый номер» уже не содержал, и заложенная ранее в теории пирамидальная структура объектов недвижимости в их кадастровых номерах перестала прослеживаться.
Это отражает тенденцию современного законодательства, ориентированного прежде всего на удовлетворение узко корпоративных интересов, и объективно играет на руку многочисленным злоупотреблениям, не прекращающимся в сфере оборота недвижимости в России. Охарактеризуем некоторые из них, по возрастанию степени общественной опасности.
Самым «невинным» видом злоупотреблений, связанных с манипуляцией объектами недвижимости, можно считать часто встречающиеся факты жульничества при продаже земельных участков, кадастровая площадь которых меньше их фактической площади [11]. Таким образом ушлые продавцы недвижимостью спекулируют на правовой безграмотности подавляющего большинства населения.
Повальными являются факты использования земельных участков, имеющих ту или иную коммерческую ценность, не по целевому назначению в соответствии с видом их разрешенного использования, определяющего их кадастровую стоимость. Так, например, очень много участков, по факту расположенных в пляжных зонах, оформлены под личное подсобное хозяйство, индивидуальное жилищное строительство или под домик охотника и рыболова.
Весомую роль составляют злоупотребления, связанные с наличием большого числа земельных участков, не поставленных на кадастровый учет в определенных границах.
Например, это характерно для многих садоводческих товариществ, в которых участки приватизировались в 90-е годы, когда не было кадастра в его современном виде. Нередко такие садоводства бывают заброшенными на две трети, в них нет правления. Если такое садоводство находится в коммерчески-престижном районе, в нем обязательно появляется некая инициативная группа в количестве нескольких человек, которые проводят фиктивное собрание садоводов и образуют из себя правление. Они получают списки членов садоводческого товарищества и начинают заниматься упорядочиванием земельных отношений внутри него, в том числе перераспределяют ранее распределённые участки посредством их постановки на кадастровый учет в определенных границах. При этом постоянно случается так, что кто-либо из садоводов, однозначно идентифицирующих местоположение своего участка, однажды узнает, что его участок «переполз» куда-нибудь в овраг, в неудобье, туда, где бы он сам его никогда не взял, или что просто сосед отхватил половину его собственного земельного участка, который он на протяжении многих лет отсыпал удобрениями или щебнем. На месте его старого участка ставится на кадастровый учет в определенных границах земельный участок, принадлежащий другому человеку. Вернуть ситуацию обратно можно только по решению суда, что само по себе является очень сложной и дорогостоящей процедурой, доступной далеко не каждому.
Обратным процессом является ситуация, когда участок в садоводческом товариществе или в каком-нибудь совхозе, земля в котором была поделена на паи, ставится на кадастровый учет в определенных границах не в пределах своего кадастрового квартала, а где-нибудь в высокопрестижном районе — таким образом, что его кадастровая стоимость увеличивается порой в тысячи раз. Таким образом любители легкой наживы уходят от законных способов приобретения земли на аукционах, причем действующее законодательство практически ничего не может противопоставить этим бессовестным актам земельной спекуляции. Впрочем, такие вопиющие факты достаточно редки. Чаще случается так, что земельный участок в каком-нибудь жилом массиве вопреки ранее разработанному генплану застройки приобретает такие контуры, что к нему можно подъехать сразу с дух или даже с трех сторон, чем существенно нарушаются права третьих лиц — пользователей общими землями.
К числу наиболее опасных видов злоупотреблений земельным бесправием можно отнести установку так называемых «кадастровых мин»[12]. Так, например, бывает, когда некто, имеющий связи в местной администрации, «подлавливает» нарушителя земельного законодательства, строящего дом, баню или иное строение за пределами кадастровых границ принадлежащего ему участка, и оформляет землю как раз под строящимся объектом состоятельного ротозея. При этом он не идет сразу к нему знакомиться по-соседски, а терпеливо ждет, когда тот окончит свою дорогостоящую работу и уютно расположится в своих вновь возведенных хоромах. Вот тогда сосед приходит к нему с документами и убедительно доказывает, что его объект находится на чужой территории, хозяином которой является посетитель. Последний предлагает незадачливому хозяину: или покупай у меня земельный участок со всеми благоустройствами, которые ты тут понаделал, или готовься к тому, что по решению суда сюда приедет экскаватор и сровняет с землей все то, на что ты потратил миллионы. Драматичность ситуации состоит в том, что по формальному признаку закон стоит на стороне того, кто является кадастровым мошенником, а нарушителем закона является жертва, что позволяет хищнику направлять на неё всю силу административных и судебных государственных органов.
[su_box title=»Заметка»]Ну и, наконец, самыми вопиющими фактами злоупотреблений кадастровой неустроенностью в России являются дикие по своей сути ситуации, когда сведения о координатах поворотных точек границ земельного участка ни с того ни с сего вдруг бесследно исчезают из государственного кадастра недвижимости. Представьте себе, что из федерального информационного ресурса исчезает информация о государственной регистрации вашего права собственности на вашу квартиру. Государство получает возможность приватизировать её на кого-то другого, этот некто приходит и выгоняет вас из вашего жилья. Именно так происходит с владельцами земельных участков, координаты которых якобы по техническим причинам «испаряются» из федеральной базы, в которой они содержатся. На такие земельные участки бессовестные кадастровые инженера нередко накладывают границы других, вновь формируемых, земельных участков, которые предоставляются совсем другим людям. Прежним хозяевам достаются бессонные ночи и длительные, часто бесполезные, судебные разбирательства.[/su_box]
Как правило, целенаправленно такие в высшей степени одиозные факты возникают при наличии необходимости кадастровой мафии выяснить отношения с каким-то неугодным ей землевладельцем или содрать большой куш с какого-то особо богатого землепользователя. Автору в процессе практической работы стала известна ситуация, когда огромный земельный участок с богатейшей современной инфраструктурой, площадью в несколько гектаров и стоимостью в несколько миллиардов рублей, искусственно «слетел» со своих кадастровых границ. После этого к владельцу участка, очень известному бизнесмену, подошли люди из определенных кругов и сказали: плати энную сумму, исчисляемую семизначным числом, иначе твой участок окажется на поверхности морского залива. В той конкретной ситуации владельца участка спасло личное знакомство с одним влиятельным членом федерального правительства.
Таким образом, мы видим, что существующая в России система государственного учета объектов недвижимости, не оснащённая должной аналитической составляющей, крайне несовершенна и нуждается в существенной доработке. Механизм этой доработки мы уже указали в начале нашей статьи, он состоит в необходимости привнесения в двоичную систему «учет — регистрация» объектов недвижимости третьего элемента, представляющего собой непрерывный кадастровый надзор за их фактическим состоянием, как неотъемлемую часть Единого государственного реестра недвижимости. Уместно говорить о необходимости присоединения к существующей совокупной базе описания объектов недвижимости и описания прав и обременений на них дополнительной базы, содержащей сведения о проведении мероприятий государственного земельного надзора по каждому конкретному объекту недвижимости.
Такое привнесение объективно должно оказать содействие превращению учета недвижимости в единую самодовлеющую систему, все элементы которой будут взаимно обусловлены таким образом, что искажение любого из этих элементов окажет воздействие на остальные, и сама система автоматически будет содействовать исправлению ситуации. Это способно будет привести к избеганию неоправданного дублирования проверок одних и тех же участков и к обеспечению централизованного надзора за состоянием землепользования и за проведением проверок в каждой локальной местности.
Рассмотрим теперь возможные практические результаты решения этой задачи.
Первым, и самым значимым, результатом, как мы считаем, станет появление тенденции к повышению уровня правосознания и правовой культуры субъектов гражданских правоотношений. Эта задача даже не столько юридическая, сколько политическая, продиктованная всем ходом исторического развития России. Как известно, на Руси всегда земля обладала меньшей ценностью, чем рабочие руки, способные ее обработать. В этом была основная причина крепостничества, и в этом же кроятся причины пресловутого русского характера, привыкшего спустя рукава относится к дарованным ему территориальным ресурсам. Земельный надзор, таким образом, станет тем институтом, на который будет возложена функция национального воспитания людей; «порядок на земле — порядок в голове», таким может, и должен, стать один из идеологических лозунгов будущего.
Действующее законодательство [13] дает весьма показательное определение площади земельного участка. Согласно этому определению, ею является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость. Понятие «горизонтальная плоскость» означает, что все существующие земельные участки-де-юре находятся всего в двух измерениях, т. е. имеют только длину и ширину. К их юридическому статусу неприменимы третье измерение высоты и четвертое измерение времени. Эта двухмерная плоскость удобна тем, что на ней, как на шахматной доске, можно на каждую отдельно взятую клетку (географические координаты) поставить только одну фигуру (земельный участок), что исключает какие-либо дополнительные усложнения. И, соответственно, нарушения в области земельного законодательства, во-первых, наиболее просты для выявления, а во-вторых, не скрываемы во времени. Когда бы не произошёл факт самовольного занятия земельного участка, его признаки сохранят наглядность и через неделю и через пятьдесят лет. Соответственно, всегда будет существовать возможность понудить нарушителя к устранению незаконного деяния. Надо только информацию о выявленных нарушениях не распылять по дебрям архивов, а привязывать её к сведениям реестра о технических параметрах объектов недвижимости и о регистрации прав на них. Поэтому работа по наведению порядка в земельных правоотношениях, проводимая посредством централизованного, целенаправленного, массированного и жёсткого осуществления государственного земельного надзора в ближайшем обозримом будущем должна будет стать, пожалуй, основной в федеральном органе учета недвижимости.
Стратегия проводимой работы должна будет состоять в стремлении к максимальному заполнению кадастровой карты территории каждого конкретного муниципального образования, чтобы в нём не оставалось пустых мест, не поставленных на кадастровый учёт, а также в требовании неукоснительного соответствия фактического пользования каждым конкретным земельным участком сведениям государственного кадастра недвижимости о контурах, координатах поворотных точек границ и площади данного участка.
Таким образом, в этом будет реализована основная функция государственного земельного надзора — функция структурно-упорядочивающая. Эта функция получит несколько направлений своего развития.
Прежде всего, следует ожидать оптимизации землепользования.
Для решения этой задачи, на наш взгляд, вполне приемлемо использовать, если можно так выразиться, «здоровый собственнический инстинкт масс». Мы не случайно говорили выше о том, что однажды выделенные земельные участки за годы своего существования нередко прирастают соседними пустыми или неиспользуемыми землями. Если при этом не происходит какого-либо конфликта интересов, то в целом в таком прирастании нет ничего плохого. Люди, владеющие излишками земельных площадей, как правило, содействуют окультуриванию окружающего ландшафта. Значительная часть таких нарушителей говорят о том, что заняли или просто огородили тот или иной прилегающий участок по той причине, что пока к нему был свободный доступ для третьих лиц, эти самые лица превратили этот участок в помойку или, ещё «лучше», в наркоманский притон. Не согласиться с такими доводами порой бывает трудно.
Нередко есть свободные земельные участки, которые самим характером своего расположения как будто предназначены для того, чтобы ими овладел какой-нибудь конкретный землепользователь. Это касается естественных границ склонов, оврагов, каких-либо иных препятствий. В настоящее время предоставление таких свободных и никому не нужных земель единственному могущему претендовать на них владельцу существенно затруднён наличием установленного максимального размера земельного участка. Сформировать на базе пустоши новый земельный участок также не всегда возможно ввиду наличия обратной величины — минимального размера земельного участка, а также ввиду того что к этому участку не всегда возможен подъезд со стороны земель общего пользования. И даже если участок все-таки может быть поставлен на кадастровый учет в определенных границах, все равно нередко его предоставление конкретному владельцу, который по факту освоил его уже много лет назад, затруднено императивными требованиями проведения публичных слушаний или даже аукциона. Подобные часто возникающие ситуации служат неиссякаемым источником коррумпированных доходов чиновников, уполномоченных на распределение земель, что создает дополнительные сложности для рядовых землепользователей. Потому обозначенная нами выше политическая задача добиваться ликвидации пустых мест на кадастровой карте территории сможет максимально эффективно решать проблему легализации занятых по факту пустошей. Необходимо будет принять соответствующую целевую программу по ликвидации естественно занятых пустошей, выполнение которой возложить на органы, уполномоченные на распределение земель.
[su_box title=»Заметка»]Ещё одним из проявлений собственнического стремления можно считать создание упомянутых выше гигантских «латифундий» — земельных участков, фактическая площадь которых в несколько раз превышает их кадастровую площадь. Естественно, позволить себе такие участки могут люди небедные, имеющие большие семьи или хотя бы большие штаты сотрудников, друзей и знакомых, афилированных лиц. Таким людям может быть позволено законом также без усложняющих процедур общественных слушаний и аукционов нарезать смежные друг с другом земельные участки в пределах облюбованной территории, оформляя их на близких людей. Именно по такому семейно-клановому принципу строят свои виллы западные миллионеры и это, пожалуй, то немногое, что может быть нами заимствовано из их жизненного опыта. В конечном счёте, практика оптимизации землепользования окажется выгодной и самому государству.[/su_box]
Помнится, на одном из начальных этапов введения современной практики государственного земельного надзора на сотрудников, занятых этим видом деятельности, возлагалась задача максимально эффективной мобилизации внутренних налогооблагаемых ресурсов. Так вот, думается, что при использовании в предлагаемой оптимизации аналитического метода в решении указанной задачи можно добиться немалых успехов. Но залогом такого успеха, как представляется, должно стать введение отсутствующей в нашем современном налоговом законодательстве прогрессивной шкалы налогообложения.
Без всяких сомнений, максимальной должны быть налоговая ставка на земельные участки в оговорённых выше латифундиях. Сумма налога с них должна быть такой, чтобы ставить их владельцев на грань выбора, нужны ли им вообще такие компактные плантации. Кроме сугубо фискальной задачи, такие налоги выполняли бы одновременную роль индикатора социальной справедливости.
В равной степени, прогрессивная шкала налогообложения должна возрастать прямо пропорционально размерам и кадастровой стоимости земельных участков. Здесь уместна ещё такая ремарка. Забюррократизированность наших земельных отношений сказывается и на отсутствии возможности оформить земельный участок под одно, двух, трех, четырех-квартирным жилым домом, если помещения в этом доме их владельцами не приватизированы, а принадлежат им на основании договора социального найма. Соответственно, с таких владельцев не взимается ни земельный налог, ни арендная плата за землю, поскольку участок на кадастровый учет не поставлен и его кадастровая стоимость не определена, юридическая объект-субъектная привязка владельца к участку в виде государственной регистрации права или договора отсутствует. Между тем, принципы землепользования должны быть едины для всех и распространяться в равной степени на каждого фактического владельца участка не зависимо от того, имеет он на этом участке частный дом или комнату в маневренном фонде.
С другой стороны, далеко не всегда сумма земельного налога должна расти прямо пропорционально размеру и, в ряде случаев, кадастровой стоимости земельного участка.
Известные учебники по экономике американских ученых Стэнли Фишера [14] и Кэмпбелла Макконнелла [15] пестрят графиками так называемой предельной экономической полезности. Она рассчитывается путем оптимального сочетания кривых спроса и предложения. Думается, к подобным расчетам следует прибегать и в государственной фискальной политике с целью извлечения предельной общественной пользы, которая далеко не всегда может быть выражена в числовом эквиваленте собранной суммы налога.
Например, во многих случаях при исчислении налоговой ставки уместно исходить из показателя фактического землепользования. Если принять во внимание изложенную выше стратегию уничтожения пустых участков, то правомерно предположить, что ряд земельных владений своими размерами сильно отягощат карманы своих хозяев. При этом необходимо будет активно включать фикцию мониторинга использования земли и оценку как личной, так и общественной полезности такого использования. Если участок площадью, скажем, в полгектара, засажен культурными растениями или на нем ведется животноводство, либо организована детская площадка, ещё какая-нибудь полезная деятельность, то налог с него уместно взимать таким, каким он был бы при площади участка в стандартные десять — пятнадцать соток.
При ведении практических мероприятий земельного надзора приходилось также сталкиваться с возражениями со стороны землепользователей, использующих свои участки под предоставление жилых домиков сезонным отдыхающим, в то время как виды разрешенного использования таких участков совсем не соответствовали ведению на них коммерческой деятельности. Такие владельцы говорили, что пляжный сезон длится в их климатической зоне всего в течении полутора-двух месяцев в году, и что если они присвоят своему земельному участку коммерческий вид разрешенного использования, они разорятся на налогах. Остается только предложить ввести для участков такого рода сезонный режим налогообложения, усиленный в период коммерческой активности и щадящий в периоды её спада.
Из проведенного небольшого исследования процедуры дифференцированного налогообложения видно, насколько важна аналитическая составляющая в совмещенной функции государственного земельного надзора и фискальной политики государства. Но и это ещё далеко не всё. Анализируя перспективы изменений налогообложения землепользования, мы приблизились к описанию ещё одного направления оптимизации землепользования, к перспективам реализации через функцию государственного земельного надзора социальной политики государства.
Кроме того, что мы уже говорили о взвешенной системе налогообложения земельных участков, имеющих, если можно так сказать, «социальное» значение, выскажем и такое суждение. Фактические границы земельных участков, сформированных, как мы говорили, за десятки лет, очень часто кристаллизуются в сознании их владельцев, порождая подсознательную убежденность в том, что вся земля, входящая в границы, обозначенные моим забором, «от того угла до того сарая», по праву принадлежит мне. Ломка этих убеждений, происходящая при перекроении земельных участков, происходящем, как мы видели, особенно часто при современной кадастровой неустроенности, очень больно бьет по психике землепользователей, порождая у них чувство социальной незащищенности от несовершенства законов, произвола более богатых соседей, бессовестных кадастровых инженеров и коррумпированных чиновников. В этой связи привнесение в работу по учёту недвижимости аналитической составляющей крайне важно именно для решения, в том числе, и социальной задачи. Необходимо добиваться того, чтобы ассоциативные представления каждого землепользователя о границах его земельного участка совпадали с кадастровым контуром этих границ, зафиксированным в государственной базе учёта недвижимости.
Значение государственного земельного надзора в не меньшей степени может оказать влияние на деятельность правоохранительных органов как в плане профилактики, пресечения преступлений, так и в плане их раскрытия.
Практика показывает, что в ходе проведения надзорных мероприятий инспектора скапливают внушительный банк данных об особенностях проверяемых ими земельных участках и их окрестностях. Показания соседей, характер самих участков и строений на них, аналитическая обработка полученных сведений способны создавать целые информационные блоки, представляющие оперативный интерес для правоохранительных органов. Потому представляется преступным упущением оставление этого объёма информации только в ведении инспекторов, проводящих проверки. Необходимо отработать механизм автоматического, в режиме прямой линии, обмена информации органов государственного земельного надзора и правоохранительных органов о наличии так называемых «криминальных полей» (мест, в которых наиболее вероятны подготовка и совершение преступлений), признаков подготовки или совершения преступлений, факторов сбыта запрещённых или ограниченных в обороте объектов гражданских прав (алкоголя, наркотиков, оружия) или оказания непотребных услуг (проституция, растление). Обмен информацией должен быть взаимным, обеспечивать обратную связь между инспектором, предоставившим информацию и сотрудником правоохранительных органов, что способно повысить мотивированность работы инспекторов. В этом состоит реализация правоохранительного направления деятельности функции государственного земельного надзора.
Данное направление также может быть многогранным. Кроме классического характера «увидел — сообщил», оно может носить и гораздо более продуктивный аналитический характер. Дело в том, что кадастровая карта любой местности за множеством однородных по цвету контуров квадратной, прямоугольной и любой другой формы скрывает очень богатую по содержанию информацию, из которой можно почерпнуть множество сведений, способных не только заинтересовать правоохранительные органы, так и оказать влияние на степень включённости широких народных масс к делу территориального общественного самоуправления.
Прежде всего, определённое информационное значение имеет расположение контура земельного участка относительно контуров иных участков. Подозрение вызывают те участки, которые вместо оптимального вписывания в контуры других становятся поперёк них или иным образом нарушают принцип компактности расположения. Так же подозрительны такие участки, которые формируются на окончаниях дорог, прямо на проезжей части, или которые по каким-то иным характеристикам представляют определённую ценность. Со стопроцентной вероятностью правомерно предполагать, что в данном случае кадастровый инженер заработал на формировании такого участка сумму, намного превышающую ту, которая обычно оплачивается за выполнение кадастровых работ. То же самое следует сказать и о сотрудниках местных администраций, которые согласовывают и утверждают схемы размещения земельных участков.
Кроме того, существенную аналитическую информацию можно почерпнуть из характера распределения земель на территории какой-либо престижной местности.
[su_box title=»Заметка»]Согласно действующему законодательству, существующий Единый государственный реестр недвижимости является открытым. Из него можно получить информацию о зарегистрированных правах на любой объект недвижимого имущества. Аналитический обзор информации подобного рода может с достаточной степенью достоверности помочь сделать вывод о связи субъектов права на участки с сотрудниками местных администраций, об удовлетворении узкособственнических и корпоративных интересов при распределении земель. Но фокус в том, что в настоящее время информация из реестра недвижимости предоставляется за плату. Размер такой платы невелик, однако при необходимости получить исчерпывающую информацию о большом количестве участков, представляющих совокупный интерес, сумма существенно возрастает. При этом не всегда есть возможность сразу определить верное направление поиска, при ведении аналитической работы всегда необходимо предусматривать поправку на ошибку. Поэтому, на наш взгляд, очень ярким проявлением социальной функции государственного земельного надзора станет устранение платы за предоставление информации из реестра.[/su_box]
Естественно, существует высокая вероятность того, что пункты предоставления такой информации будут завалены заявлениями граждан. Решению этой проблемы может помочь так называемое «бесконтактное» получение сведений, минуя подачу заявления и изготовление справки — сразу с экрана монитора, посредством наведения курсора на тот или иной участок.
Кроме сугубо социального, такое нововведение может иметь и социально-политическое значение. Известный французский мыслитель XIX века Алексис де Токвиль писал: «весьма трудно точно указать тот способ, с помощью которого можно пробудить спящий народ, вызвать у него те или иные желания и дать ему знания, которых он был лишён»[16]. Представляется, что наше предложение как-раз и является одним из таких способов. Такой способ получения информации эффективнейшим образом практически реализует принцип открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Практически любое их решение по распоряжению тем или иным земельным массивом, не успев даже толком быть доведённым до конца, станет известным широкому кругу общественности. С другой стороны, откроется канал преодоления свойственного российским гражданам правового нигилизма в вопросах территориального общественного, муниципального и государственного управления, нигилизма, базирующегося на укоренённом убеждении, что «всё равно от нас ничего не зависит».
Описанный ведомственный и общественный мониторинг фактического состояния земель может оказывать существенную помощь не только в сфере профилактики, пресечения и раскрытия преступлений, не только в социально-политической сфере, но даже и в такой закрытой от общества и непосвящённого чиновничества сфере, как государственная безопасность. Примером может служить выявление деятельности сектантских ячеек, которые, подобно организованной преступности, опутали территорию современной России централизованно управляемой из-за рубежа сетью всевозможных религиозных объединений, удушающих государствообразующее православие и уродующих психику своих прихожан. Роль органов государственного земельного надзора в выявлении и пресечении таких сектантских ячеек уже описана в современной литературе [17].
Наконец, в завершение нашей работы считаем необходимым обозначить ещё более глубокую перспективу развития института государственного учёта недвижимости, вмещающего в себя триединую функцию кадастрового учёта, регистрации и надзора. Выполнение всех приведённых выше рекомендаций, изложенных в нашей работе, как представляется, создаст устойчивый импульс оптимизации государственной функции учёта недвижимости и породит предпосылки для ещё большего повышения управляемости этой сферой.
Прежде всего, должна быть осуществлена консолидация надзорных мероприятий, проводимых на территориях сформированных земельных участков. Мы видели в начале работы, что компетенция органа государственного земельного надзора, определённая п.1 ст. 23.21 КоАП РФ, весьма ограничена. Между тем, комплекс административных правонарушений, которые может выявить инспектор государственного земельного надзора при однократном посещении какого-либо конкретного земельного участка, гораздо более обширен. Кроме самовольного занятия или нецелевого использования земельного участка это могут быть и нарушения норм и правил архитектуры, касаемые расположения объектов внутри территории земельного участка (например, существуют установленные пределы, ближе которых жилые дома, стайки для содержания скота или птицы, выгребные ямы, туалеты не могут располагаться относительно границ земельного участка), нарушения градостроительных норм, экологических правил и норм, правил благоустройства, противопожарной безопасности. Некоторые нарушения касаются сферы деятельности административных комиссий местных администраций, сельхознадзора или горного надзора.
Как правило, при проведении мероприятий сугубо государственного земельного надзора внимание на эти нарушения не обращается, поскольку сотрудники Росреестра дела по ним не возбуждают и не рассматривают. Другая крайность состоит в том, что если кто-то из соседей или из сотрудников местной администрации желает осложнить жизнь конкретному землепользователю, то жалобы на него сыпятся во все компетентные инстанции, от которых он не успевает отмахиваться. Представляется, что для решения указанной обоюдной проблемы отчуждения и злоупотребления в будущем необходимо будет сосредоточить ведение всех надзорных мероприятий в компетенции одной административной структуры, в состав которой будут входить отделы, уполномоченные на ведение надзора в своей области. На территорию обследуемого или проверяемого участка будет приходить не один, а сразу три — четыре специалиста, которые будут составлять единый акт проверки с фиксацией в нем сразу всех выявленных нарушений. Землепользователю также будет выдаваться одно предписание, обязывающее его устранить все выявленные нарушения, и контроль за требованием этих предписаний также будет осуществляться единовременно. Рассматривать дела обо всех разом выявленных правонарушениях должен будет мировой судья, а не специально уполномоченное должностное лицо каждого конкретного ведомства, причем повсеместно будет применяться щадящая норма п.2 ст. 4.4 действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях, гласящая, что при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.
Иная перспектива развития сферы государственного учёта недвижимости видится в расширении пространственного спектра государственного реестра. Выше мы говорили о том, что единый государственный реестр таких объектов недвижимости как земельные участки представляет собой двухмерную основу, сравнимую с шахматной доской. Эта двухмерная основа не содержит упорядоченного объёма информации о том, что происходит выше или ниже обозначенной двухмерной основы, а также о её изменениях во времени. Мы также подчеркнули, что принцип пирамидального расположения объектов недвижимости также был сознательно исключен из действующего законодательства с целью создания большего числа возможностей для проворачивания мошеннических схем, связанных с недвижимостью.
Поэтому при повсеместном введении в функцию государственного учёта недвижимости системно-аналитической составляющей обновлённый единый государственный реестр недвижимости должен будет стать не двухмерным, а многомерным. Уже имеется опыт создания трехмерного реестра недвижимости [18]. Такая его модель позволит внедрить всецелую пирамидальную схему расположения недвижимых объектов как на земле, так и над ней, и под ней. Но для отслеживания изменений фактического состояния объектов недвижимости во времени потребуется создать четырехмерный реестр недвижимости, который, как это очевидно, устранит саму возможность совершения злоупотреблений, связанных с демонтажом старых объектов, возведением новых и выделением земельных участков под якобы существующие старые объекты недвижимости. Такой реестр, по сути, на корню пресечет любые возможности для создания и осуществления каких-либо мошеннических и коррупционных схем с объектами недвижимости.
Таким образом, из проведенного обзора видно, что в потенциале скромная, на первый взгляд, деятельность органа государственного земельного надзора имеет возможность, при должном системно-аналитическом подходе к её организации, возложить на себя выполнение структурно-упорядочивающей функции во всю сферу государственного учета недвижимости. Эта функция получит ряд важнейших направлений своей деятельности, таких как оптимизация землепользования, содействие фискальной, социальной, правоохранительной политики государства и в целом окажет существенное содействие процессу наведения правопорядка в стране. Вопрос только в наличии политической воли, питаемой подлинным желанием навести такой порядок.
Автор Евгений Александрович Шепель— зам. начальника Артемовского территориального отдела Управления Росреестра по Приморскому краю (г. Владивосток).
ПРИМЕЧАНИЯ
[1] Земельный кодекс Российской Федерации № 136-ФЗ от 25.10.2001 (в редакции Федерального закона № 234-ФЗ от 21.07.2014), п. 1 ст. 71 / электронная поисковая система КонсультантПлюс, рабочая версия Управления Росреестра по Приморскому краю. Дата обращения 09.01.2019.
[2] Кодекс РФ об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30.12.2001 (в редакции федеральных законов № 380-ФЗ от 28.12.2009, № 262-ФЗ от 30.09.2013, № 307-ФЗ от 14.10.2014 и № 46-ФЗ от 08.03.2015), п. 1 ст. 23.21 / там же.
[3] Гражданский кодекс Российской Федерации, ч. 1 № 51-ФЗ от 30.11.1994 (в редакции Федеральных законов № 213-ФЗ от 30.12.2004, № 73-ФЗ от 03.06.2006, № 201-ФЗ от 04.12.2006, № 216-ФЗ от 13.07.2015, № 315-ФЗ от 03.07.2016), п. 1 ст. 130 / http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req.Дата обращения 12.01.2019.
[4] Там же, ст. 131.
[5] Федеральный закон № 122-ФЗ от 21.07.1997 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Там же.
[6] Исключение составляют проверки соблюдения земельного законодательства в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но при современных правовых условиях удельный вес таких проверок в общей массе мероприятий государственного земельного надзора ничтожно мал.
[7] Федеральный закон № 93-ФЗ от 30.06.2006 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощённом порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» и Федеральный закон № 268-ФЗ от 23.11.2007 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощённом порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки».
[8] Путин В.В. «О наших экономических задачах» // https://www.putin-itogi.ru/2012/01/30/.Дата обращения 15.01.2019.
[9] Федеральный закон № 66-ФЗ от 13.05.2008 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» / электронная поисковая система КонсультантПлюс, рабочая версия Управления Росреестра по Приморскому краю. Дата обращения 15.01.2019.
[10] Федеральный закон № 221-ФЗ от 24.07.2007 «О государственном кадастре недвижимости» / там же.
[11] Подробнее см. об этом: Шепель Е.А. «Чем похожи земля и автомобиль?» // http://sluzhuotechestvu.info/2017/12/1868/Дата обращения 18.01.2019.
[12] Подробно такие ситуации разобраны нами в работах: Шепель Е.А. «Кадастровая мина» // http://rusrand.ru/analytics/Дата обращения 18.01.2019; Шепель Е.А. «Оформление прав на земельные участки как изощренный способ мошенничества» // http://primdacha.pro/Дата обращения 18.01.2019.
[13] Федеральный закон № 218-ФЗ от 13.07.2015 «О государственной регистрации недвижимости», п. 9 ст. 22 // электронная поисковая система КонсультантПлюс, рабочая версия Управления Росреестра по Приморскому краю. Дата обращения 15.01.2019.
[14] Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М.: Дело, 1993.
[15] Макконнелл К.Р., Брю С. Л. Экономикс. М.: Инфра-М, 2003.
[16] Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992, стр. 86.
[17] Шепель Е. А. Государственный земельный надзор как оборонительное оружие в информационной войне. М.: Ритм, 2018.
[18] Бердникова И. В. Создание модели 3D-кадастра недвижимости на базе Нижегородской области // Вестник Росреестра, № 1 за 2011 год, стр. 14.
Автор Евгений Александрович Шепель— зам. начальника Артемовского территориального отдела Управления Росреестра по Приморскому краю (г. Владивосток).